Ваш надійний лоцман в бурхливому морі законодавства

Регулювання статусу намитих територій у портах

Вже тривалий час в Україні нерегульованою залишається проблема, пов’язана зі створенням в акваторіях морських портів штучних земельних ділянок (намитих територій).

Прийнятий нещодавно Закон України «Про морські порти України» поклав початок законодавчому регулюванню цього питання, передбачивши визначення створених ділянок, їхній правовий статус, а також зобов’язавши Кабінет Міністрів забезпечити підготовку і передати на розгляд Парламенту законопроект про комплексне регулювання відносин, пов’язаних зі створенням на водних об’єктах штучних земельних ділянок з метою будівництва на них будівель, споруд.

Із врахуванням специфіки роботи галузі, на розгляд Міністерства інфраструктури запропонований проект закону, який регулює відносини, пов’язані з проектуванням, створенням, експлуатацією штучно створених земельних ділянок. Коротко зупинимось на запропонованих положеннях законопроекту.

Автори законопроекту пропонують вирішити питання нечіткого розподілу повноважень з відведення земель водного фонду, який існує у чинному законодавства. Зокрема декларується, що суб’єктом, вповноваженим на передачу у постійне користування земельних ділянок під акваторією водних об’єктів загальнодержавного значення є Кабінет Міністрів України або, альтернативно, – обласні державні адміністрації. При цьому, рішення про надання згоди на розробку проектів відведення таких земельних ділянок, приймаються облдержадміністрацією області, на території якої знаходиться відповідний порт, в акваторії якого знаходиться ділянка.

Проектом закону враховуються труднощі у застосуванні традиційних землевпоряджувальних процедур щодо ділянок, які знаходяться на дні моря. Результатом цього є вказівка в проекті на те, що межі таких ділянок не переносяться в натуру (на місцевість) традиційним способом, а визначаються шляхом застосування глобальних геокординат (навігаційного обладнання) за довготою і широтою до визначеного високого рівня точності, що дозволяють сучасні технології GPS. Припускається, що кадастровий номер таким ділянкам повинен бути присвоєний і внесений до системи кадастрового обліку без необхідності складання матеріалів про перенесення в натуру (на місцевість) меж земельної ділянки і визначення межових знаків.

Будівництво штучних земельних ділянок буде здійснюватись на підставі договору на створення штучної земельної ділянки. Такий договір укладається з особою, визначеною рішенням Кабміну, переможцем концесійного конкурсу або переможцем конкурсу на укладання такого договору, а також із власником чи користувачем будівель в акваторії порту, пов’язаних з новою ділянкою. Запропонований законопроект передбачає можливість укладання договору про право утворення штучно створеної земельної ділянки, за результатами проведення відповідного конкурсу на право його укладання. При цьому, конкурс може бути проведений до розробки і затвердження проекту створення штучної земельної ділянки. Таке рішення питання видається логічним, оскільки з точки зору інвестора розробка проектної документації до того, як з ним буде укладено договір, є ризикованою (у випадку, якщо переможцем конкурсу буде третя особа, витрати інвестора на розробку проектної документації не будуть компенсовані).

По аналогії з міжнародною практико. про штучні земельні ділянки (зокрема мова йде про схему, яка застосовується в Російській Федерації), пропонується розглянути особливу форму дозволу на проведення робіт на землях водного фонду – дозволи на утворення штучно створеної земельної ділянки. Порядок видачі такого дозволу передбачається змінами до Закону про морські порти і Водного кодексу України. При цьому, дозвіл на створення штучної земельної ділянки не потрібний, якщо будівництво здійснюється на підставі рішення Кабінету міністрів України про будівництво або розширення морського порту.

Змінами до Земельного і Водного кодексів передбачається, що землі або водні об’єкти для створення штучних земельних ділянок не виділяються. Для цього достатньо дозволу на утворення земельної ділянки.

Цікавим є підхід авторів до регулювання будівництва ділянок і об’єктів нерухомості, розташованих на них. Так передбачається, що будівництво штучних земельних ділянок поза територією населеного пункту не буде регулюватись Законом «Про регулювання містобудівної діяльності», а дозвіл на будівництво такої земельної ділянки вважатиметься дозволом на будівництво на такій земельній ділянці усіх споруд передбачених проектом. Будівництво на штучних земельних ділянках в межах населених пунктів буде регулюватись Законом «Про регулювання містобудівної діяльності» з такими особливостями: не потрібно надавати документи на земельну ділянку для початку підготовчих або будівних робіт; містобудівні умови і обмеження можуть включатися як частина проекту дозволу на створення штучно утвореної земельної ділянки; не потрібна наявність плану зонування і детального плану території (оскільки усі ці питання будуть вирішені при видачі дозволу на утворення штучно створеної земельної ділянки.

За результатами будівництва штучної земельної ділянки (а також об’єктів нерухомості, розташованих на ній), здійснюється їхнє введення в експлуатацію, з виданням відповідного свідоцтва, по аналогії з процедурою, встановленою у сфері містобудівництва. Передбачається, об’єкти нерухомості і штучно створена земельна ділянка вводяться в експлуатацію одночасно та свідоцтво про введення в експлуатацію замінює свідоцтво, передбачене Законом «Про регулювання містобудівної діяльності». Така пропозиція обґрунтовується тим, що будівництво споруд на штучній землі буде, як правило, здійснюватись безпосередньо після створення самої ділянки в рамках єдиного процесу будівництва (оскільки штучне намивання ділянки без одночасного створення на ній корисних споруд буде у більшості випадків економічно невиправданим) і припиняти будівництво після завершення ділянки для отримання нового дозволу на портові споруди, які необхідно збудувати на ділянці, не має смислу.

Після введення готового об’єкту в експлуатацію штучна земельна ділянка підлягає реєстрації земельними органами із привласненням їй кадастрового номеру. Таким чином, відповідно до запропонованого законопроекту, об’єкту має бути наданий статус земельної ділянки.

У подальшому будівництво на штучних земельних ділянках після їхнього введення в експлуатацію і реєстрації може здійснюватись на підставі договору суперфіція (права забудови) між забудовником і Адміністрацією морських портів України (якщо земельна ділянка знаходиться в межах акваторії порту) або з органом, з яким укладається договір концесії, чи договору оренди. Відповідні зміни пропонується внести до Земельного кодексу України, передбачивши договір суперфіція в якості одного із правовстановлюючих документів на право користування землею, який застосовуватиметься до штучних земельних ділянок в акваторії морських портів України. При цьому умови про суперфіцій можуть бути не тільки самостійним договором, але й бути включеними в якості розділу у договір концесії або інший договір, на підставі якого здійснюється будівництво штучної земельної ділянки і розташованих на ній споруд. Необхідність цього обумовлена безперервністю процесу будівництва і тісним зв’язком між намиванням території під штучно створену земельну ділянку і будівництвом на ній портових споруд і терміналів.

Оскільки віднесення штучної території до категорії земельних ділянок спричинить необхідність внесення орендної плати (або земельного податку) за її користування, пропонується внести зміни до Податкового кодексу України щодо встановлення економічно обґрунтованих ставок орендної плати і земельного податку для штучно створених земельних ділянок. Необхідно враховувати, що такі земельні ділянки потребують для їхнього створення значних капітальних інвестицій, і не є, на відміну від інших ділянок, природньо існуючим ресурсом, від якого держава має право отримувати вигоди. Крім того, такі земельні ділянки можуть перебувати лише у державній власності (тобто ринок таких ділянок відсутній).

Створені раніше штучні земельні ділянки можуть бути введені в експлуатацію за бажанням їхніх власників у порядку, передбаченому новим законодавством, на підставі заяви і документів на будівництво.

В цілому, законопроект частково використовує напрацювання, закладені у Федеральному Законі РФ про штучні земельні ділянки, створені на водних об’єктах, які перебувають у федеральній власності від 19.07.2011 р. й інші напрацювання у цій сфері в міжнародній політиці. При цьому, питання вирішуються в контексті діючого законодавства України і дещо спрощують процедуру у порівнянні з тією, що існує у російському законодавстві. Крім того, враховано, що Закон про морські порти кардинально по-іншому вирішив питання про право власності на штучно створені земельні ділянки, закріпивши їх виключно у державній власності (на відміну від багатьох іноземних держав, зокрема Росії, де такі ділянки можуть
перебувати і у приватній власності). Це, а також розбіжності у містобудівному законодавстві і територіальному устрої означає, що багато принципіальних питань необхідно вирішити інакше, ніж у міжнародній практиці.

Необхідно відзначити, що у теперішній час Міністерство інфраструктури України, разом із адміністрацією портів, працює над ще одним варіантом законопроекту, яким передбачається інший підхід до концепції штучно створених земельних ділянок. Зокрема, мова йде про те, щоб створений об’єкт не набував статус земельної ділянки, а залишався саме об’єктом – нерухомим майном. Однак готової концепції для цього варіанту поки немає.

Порівнюючи два підходи до визначення статусу штучно створеного об’єкту, можна відзначити, що обидва вони мають як переваги, так і недоліки. Так, до переваг концепції, згідно якої штучний об’єкт вважається земельною ділянкою, можна віднести відсутність необхідних змін до Закону про порти (оскільки мова в ньому йде саме про земельні ділянки), можливість кадастрового обліку без необхідності зміни існуючої складної системи обліку. Серед недоліків цього варіанту можна виділити складнощі з врегулюванням питання амортизації (земля не підлягає амортизації), необхідність передбачати спеціальні знижені ставки земельного податку (тобто необхідність змінювати існуюче законодавство), складнощі із розподілом повноважень держорганів, адміністративно-територіальний розподіл (визначення й уточнення зміни кордонів держави, областей, населених пунктів, при створенні намитих територій).

Позитивними наслідками прийняття за основу концепції, при якій штучний об’єкт є нерухомістю, є: відсутність необхідності зміни і без того заплутаної системи земельних відносин, передбачаючи спеціальний вид «землі» (штучні ділянки) з окремими обмеженнями, відсутність складнощів, пов’язаних зі специфікою землі, в якості об’єкту відносин, закладена у Законі про порти процедура компенсації витрат приватного інвестора на створення об’єктів інфраструктури, що перебувають у держвласності, простий механізм використання таких об’єктів інвестором – безпосередньо на підставі договору концесії, без необхідності передачі землі в оренду (через складні земельні процедури), зручність для залучення фінансування (ефективне використання для передачі в заставу), правовий режим більш зрозумілий для іноземного інвестора. Однак і вказаний варіант має недоліки. Зокрема, об’єкт будується на земельній ділянці на дні моря (як правило така земельна ділянка не відведена і не внесена до кадастру). Однак рядом законів передбачається створення єдиної системи обліку землі й нерухомості, розташованій на ній, і прив’язку обліку нерухомості з землею. Якщо назвати саму намиту територію «спорудою», то збудовані на ній об’єкти «повиснуть у повітрі», оскільки ця територія не буде землею.